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martedì 17 marzo 2015

Dai grandi dignitari ai burocrati indegni … una carrellata sulla burocrazia e i poteri


Elisa Bonaparte Baciocchi
Diciamocelo: anche i dignitari delle monarchie del basso Medioevo e dell’Era Moderna hanno sempre rappresentato un livello di potere imprescindibile. La “dignità” che era loro riconosciuta risultava da una combinazione di meriti e competenze personali e da un transfer di sacralità da parte del sovrano. Erano gli angeli custodi terreni e gli agenti operativi e semi-sconosciuti del sommo potere locale. Il tutto era amalgamato dalla disponibilità dei dignitari a servire senza remore morali e a mettere a disposizione dell’intelligenza politica del sovrano (di solito circa il 25%) la loro intelligenza (75% e oltre) per conseguire il 100% dell’intelligenza politica dello stato.
A quei tempi, il potere si miscelava così, perché la sua sacralità era definita da incoronazioni papali o da guerre vittoriose, ma il suo agire concreto aveva bisogno di strategie e di intrighi che il sovrano, spesso occupato a guidare gli eserciti, non era in grado di seguire direttamente. Erano tempi di viaggi e conquiste, di ricerca e di arte, di matrimoni combinati che univano imperi, di cortigiane che assicuravano il servizio di  intelligence. Erano soprattutto tempi di guerra

Napoleone aveva creato, nel 1805, cinque “Grandi Dignità” (che poi divennero sette con la creazione di due vice-Grandi Dignitari) e aveva quindi formato con loro una specie di governo dove, però, i Grandi Dignitari non godevano di vera autonomia. Tant’è che, a parte Gioacchino Murat, Grande Ammiraglio, che divenne famoso, appunto, in guerra, è difficile che perfino un professore di storia ricordi il nome di queste persone che fecero la fortuna e il potere dell’impero napoleonico. Curiosità: uno dei due Vice-Grandi Dignitari era una donna: Elisa Bonaparte Baciocchi (Granduchessa e Governatrice Generale del Dipartimento Cisalpino) che di Napoleone era sorella. Nonostante la parentela, la Grande Vice-Dignitaria Elisa fu ricordata per il sostegno dato alle arti, l’impulso alla modernizzazione dell’agricoltura e l’impegno per sviluppare il commercio tra i diversi paesi. In altre parole, i dignitari perseguivano, per conto dell'imperatore, il benessere anche dei sudditi dell’impero.

Poi, quell'Europa che non c’era (e che non c’è nemmeno adesso …) si complicò moltissimo. Complici l’avvento delle democrazie moderne e la rivoluzione industriale, governare un paese divenne operazione sempre più complessa e articolata. I dignitari diventarono Ministri a tutti gli effetti, col presupposto costituzionale che il collegio ministeriale fosse un governo collegiale, coerente e solidale al servizio del paese. Ma i Ministri erano molto occupati a rappresentare il potere statale nei diversi settori e quello che i francesi chiamano “sale boulot” (lavoro sporco, lavoro di routine) si trasferì ai piani inferiori, creando una rete di funzionari che avevano il compito principale di preparare e rendere eseguibili le funzioni del governo in quanto potere esecutivo. Fu l’inizio della fine della politica come potere sulla macchina dello stato. La guerra non fu più la priorità delle priorità, se non in alcuni periodi, relativamente corti. Le priorità erano diventate molte: lo sviluppo delle attività produttive, la crescita del paese, l’infrastrutturazione civile (acqua, luce, trasporti, comunicazioni), l’assestamento delle leggi, i rapporti tra i diversi organi dello Stato, la sicurezza dei cittadini e, sì, anche lo sviluppo del benessere della popolazione e la sua equa redistribuzione.

Mentre la fortuna dei dignitari napoleonici finì col crollo dell’impero, nelle democrazie europee moderne (a parte lo spoil system americano, per cui ogni politico ha i suoi funzionari e questi se ne vanno a fare altro  quando il mandato politico finisce) la domanda di competenza che veniva rivolta ai funzionari nel nuovo contesto fu sempre più dettata dalla necessità di dare continuità alla macchina dello Stato. Incastonati nella struttura statale e rafforzati anche dalla loro sindacalizzazione che ne fece una potente corporazione, i funzionari (per etimologia legati alla funzione di servizio alla politica e al paese) si trasformarono in burocrati, ossia in soggetti con un potere a parte, indotto dal loro “essere lì”, nel bureau, nell'ufficio.

Intendiamoci, questa trasformazione non mutò l’atteggiamento soggettivo e l’impegno di molti di loro che continuarono (e continuano) a considerare la loro funzione come servizio allo Stato e ai cittadini e con questo fondamentale criterio lavorano ancora oggi, contro ogni logica di opportunità. Ma sono pochi e non fanno carriera ... però, quando ne incontri uno, ti sembra davvero di rappacificarti col mondo.

Purtroppo, le dimensioni di una struttura spesso ne pregiudicano il funzionamento se i soggetti che vi operano e le risorse che vengono mosse non seguono strategie coerenti. Quando la politica si sottomise progressivamente agli affari, travolta dallo sviluppo dell’economia reale e poi dallo strapotere dell’economia finanziaria, il fenomeno delle lobbies investì ogni ingranaggio del funzionamento sia della politica stessa, sia del servizio pubblico. La burocrazia, ad ogni livello di potere, si trovò di fronte una nuova opportunità: non solo deteneva il potere dato dalla continuità di esperienza e conoscenza, ma anche la possibilità di gestire pezzi rilevanti di potere nella distribuzione delle risorse pubbliche. Se, a questa opportunità, aggiungiamo lo svuotamento di autorità e di autorevolezza del potere politico, la sua labilità e la sua difficoltà ad adattarsi alla complessità e alla velocità dei cambiamenti, vediamo chiaramente che la burocrazia ha, oggi, il campo libero sia per promuovere – non sempre con mezzi leciti e lo constatiamo in questi giorni – il rinnovamento e la crescita, sia per frenare ogni necessario cambiamento.

So che questa carrellata pseudo-storica può sembrare giustificatoria, quasi che l’evoluzione del contesto economico e politico abbia determinato una situazione in cui il burocrate si è trovato per caso in mano una bomba con un potenziale corruttivo che non può far a meno di utilizzare. Ma è esattamente il contrario. L’attenzione deve essere focalizzata sul contesto proprio per poterlo controllare, per denunciare le derive e i delitti, per recuperare la bussola della funzione di servizio. Poi possiamo recriminare e denunciare. Poi possiamo riformare. Poi possiamo anche buttare a mare ministri. Ma non crediamo che fare adesso modifiche residuali ad uno statuto della funzione pubblica senza tener conto di tutti i fattori di debolezza della politica e di confusione e depressione sociale in cui viviamo, sia cosa utile. Finiremmo, come dicono i veneti, per mettere sul buco, una pezza che è peggio del buco stesso.

Il Palazzo del Berlaymont, sede della Commissione UE
Quando Prodi diventò presidente della Commissione (1999), la precedente Commissione guidata dal lussemburghese Santer era stata, di fatto, mandata a casa per alcune irregolarità amministrative, dopo un’inchiesta interna alle Istituzioni. Prodì riformò drasticamente lo statuto dei funzionari di Palazzo Berlaymont, in particolare introducendo una sequela di procedure da rispettare e una rotazione folle tra i dirigenti delle varie DG (direzioni generali, il corrispettivo dei nostri ministeri), per cui ogni persona che occupasse un’alta carica non poteva restare nella medesima DG per più di quattro anni. Da allora, i funzionari UE di alto livello, nel primo anno si adattano al nuovo contesto, nel secondo e nel terzo lavorano, nel quarto si preparano alla migrazione interna … risultato: demotivati e deprofessionalizzati, questi dirigenti assumono sempre minori responsabilità e rischi, riducono lo sforzo di proposta e si accucciano nel ruolo di esecutori. Perché al Berlaymont, ormai, sei bravo più se rispetti rigorosamente le procedure che non se hai idee e capacità di assumere responsabilità. No, non è il caso di mettere pezze. Meglio riflettere sull'insieme del vestito che, in questo caso, fa davvero il monaco.   


(giacomina cassina)

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